从“有居”到“宜居” 面向中低收入人群的住房保障制度建设及其发展

  东南大学建筑学院 鲍莉

  30 余年的快速城镇化进程中，大量人口涌入，住房商品化以及房价攀升，使得中国城市中中低收入阶层的居住状况和人群组成也在不断变化。如何使“居者有其屋”是社会进步与稳定发展的关键。在不同的发展时期，政府为保障中低收入人群的居住需求，在住房政策和保障制度上进行了一系列的改革。

  1.政府包揽：从福利分房到货币化分配（1994-2003）

  1949 年起中国实行福利分房制，大多数城市居民居住在企事业单位分配的公房中。1994 年颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》启动了城镇住房由福利分房制改为货币购房制的市场化改革，同时提出建设具社会保障性质的住房体系、建立公积金制，重点建设经济适用房以满足中低收入家庭。

  1998 年东亚金融危机后颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，停止福利分配，全面构建多层次住房保障供应体系：以经适房为主、廉租房为辅保障大多数居民，商品房则供高收入者购买。为此政府给予土地、资金等政策扶持以保证经适房的价格与收入相当。1999 年的《城镇廉租住房管理办法》又明确了廉租房用以保障本地最低收入人群的具体措施，是对保障房制度的完善。

  2.市场主导：全面商品化导致保障职能缺失（2003-07）

  随着房地产逐步成为国民经济支柱业，我国逐渐过渡到住宅全面商品化阶段。2003 年《国务院关于促进房地产业市场持续健康发展的通知》提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住宅”，经适房由“住房供应体系的主体”调整为“具有保障性质的政策性商品住房”，低收入家庭住房保障则以“发放租赁补贴为主”。

  然而由于地方政府过多依赖房地产业带来的显著经济效益，土地和房产价格不断攀高。在完全市场主导下中低收入家庭无力支付，社会贫富差距拉大。政府在住房保障方面的“放任”，使得住房总量虽极大提高，但其保障职能却严重缺失。

  3.政策调控：保障房建设与棚户区改造并举（2007-13）

  为抑制房价飙升带来的社会问题，保障性住房建设被再次提出并成为提振经济的首要政策。2007 年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出加快建立健全廉租房、加快建立健全廉租房、经适房及公积金制度，由此全国保障性住房建设迅速推进，每年开工700 余万套。

  伴随着城市高速扩张，中低收入人群逐渐积淀在各类棚户区中。2009 年的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，首次将棚改纳入住房保障体系；次年，建设部颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出公租房作为新型保障房适用于本地住房困难、外来务工及新近就业者。至此，住房保障体系基本可以覆盖各类中低收入者，实现全民“有居”。

  4.体系调整：从粗放化管控走向精细化管理（2013-）

  为梳理历史形成的保障性住房体系，2013 和 2014 年建设部等发布了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》及《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，确定将廉租房纳入公租房系统实行统一管理；经适房建设也向保障房和公租房并轨，这标志着保障性住房制度走向理性和精细化。

  随着《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》的部署， 2016 年国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出 “以人的城镇化为核心“，城市从“增量发展”进入“存量优化”。之前大量建设的保障房片区多位于城郊，其交通出行、配套设施及服务管理的欠缺业已突出。优化规划、完善公交及各类公共服务设施已成当务之急；棚户区改造需与城市更新相结合，从物质环境改造扩展到社区氛围营造以实现“宜居”。

  5.结语

  从历史经验与新型城镇化发展趋势来看，当下需要强化保障性住房的居住属性。厘清政府与市场的不同职能定位，“新建与改造并举、环境品质与邻里氛围并重”。同时借鉴发达国家的经验教训，加强服务管理与社区建设，实现从有居到宜居，以满足居民的美好生活需要。