冯俊：优化空间资源配置，构建美好人居环境

（2023年4月25日在天津城市更新论坛的演讲）

  党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程”。《第十四个五年规划和2035年远景目标纲》提出，“要加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩”。

  中国城镇房屋总量已超过500亿平方米，其中63%集中在住宅，工业、商业占到24%，还有约12%是国有公共房地产资产。今后预计每年还将新增14、15亿平方米建筑。中国大规模的城市建设是自改革开放开始的，这40多年来，城市的产业结构面临巨大变化，群众的收入水平和居住需求也发生了重大变化，我们的发展理念也发生了重大变化。未来十几年间，仍将是城镇较快发展的时期。在资源压力下，城市的发展也面临外延式扩展和内涵式挖潜的选择。同时，以前建设的城市格局、建筑功能，有不少表现出不符合新时期经济社会发展的要求，不适应城市功能的改善。

  城市更新的动力来自两个方面，一是产业升级的动力，二是消费升级的动力。这两个方面的动力，有许多因素源自新技术革命。

  在工业化时代，城市的经济能力的增长，集中表现于第二产业的兴起，土地要安排大量的工业生产。而在信息化时代，城市的产业结构发生了巨大变化，“退二进三”成为城市产业结构调整的主题，城市中高新技术产业、高端制造业的发展，也完全不同于以机械生产线布局的传统工业，单位土地的产出数倍于工业化时代，单位土地的就业也数倍于工业化时代。由此而产生了城市土地和建筑物的低效利用。城市的土地资源配置和空间结构应当适应产业结构的调整和新兴产业发展的需要随之调整。

  信息化给我们带来生产、生活的巨大变化，互联网已经渗透到我们工作、生活的方方面面。而同时由于收入的提高和居住条件的持续改善，单位土地的居住人口在减少。传统的商业和服务业形态，有型建筑物是唯一的载体，商场、学校等服务设施的数量随着人口增长和需求增长而不断扩张；而在信息化时代，互联网提供了许多服务，消费和服务形态发生了很大变化，许多消费已经不局限于在建筑物里完成。保守估计，有3000多亿台移动设备连接到互联网，包括可穿戴设备、智能家居、家用电器、医疗设备和其他新技术。这些设备将会产生并分享大量信息，改变我们的生产和生活方式。原有城市的资源配置限制了经济社会发展的弊端就充分暴露出来，城市空间的资源配置需要有革命性的变化。而同时，大量建筑物和基础设施年久失修，结构安全性、功能都不能适应人民群众美好生活的需要，供应能力和健康保障能力不足逐渐成为群众生活改善的突出矛盾。

  不得不承认，由于人类对事物发展认识的局限，我们在城市建设和房地产开发中有许多遗憾的事情。当前，我国经济社会的发展正处于转型的关键时期，这个转型，有两个重要标志，一是经济增长主要以投资拉动转向以消费拉动，二是经济增长主要依靠第二产业转向主要依靠第三产业。这涉及产业结构的调整和消费结构的升级。在这个转型过程中，城市的发展面临两个突出挑战，一是城市空间布局的重新构架，为适应新兴产业发展和就业形态变化的需要，由此引起的土地要素的重新配置；二是人们生活内容和方式的重新构架，为适应不断增长的美好生活的需要，由此引起的居住生活服务的重新构筑。而我们的城市，在近几十年的发展中，基于原来对经济社会发展的构思，城市构架、土地要素的配置、居住生活的环境和健康保障条件，都不能适应现代发展的要求，这就必然地引出城市更新的问题。城市更新的实质，是城市土地资源配置的重新调整，是城市生产、生活环境的重新构架。这就一方面需要根据产业结构的调整和生产方式的变化，调整城市的土地资源配置和空间结构，另一方面需要根据人们对美好生活的追求，营造可持续发展的生产、生活、生态环境。

  城市更新强调有效利用资源、改善生产生活环境。我觉得在城市更新推进中有几个问题需要重视。

  第一，要避免短期和短视行为，有对后人负责、对历史负责的担当。原来城市的发展中，能源消耗、生态环境破坏已经构成了严重的城市病，而现在绿色、低碳发展已经成为经济社会发展共识；原来城市发展中，一定程度上以破坏了历史文化建筑为代价，有意无意地抹去了历史的追忆，牺牲了城市的历史性和文化价值，而现在保护历史文化传承越来越成为城市发展中的重要问题。城市更新，要处理好发展与保护的关系。不是简单的扒了旧房子盖新房子，拆了矮房子建高楼，也不是简单的加宽马路，铺上管线。重要的是更新城市的肌理，使城市空间资源配置更加合理、科学；改善城市生态环境，使之更加宜居。未来城市更新，不能只靠卖地和盖楼，要按照产业结构升级和消费结构升级的要求，调整原有的一些规则。原来的城市规划用地指标，现在可能就不适用了，需要有新的规则。我们可能不能完全预见技术革命会带来的生产、生活的变化，但是至少不能不看到已经发生的和已经能够预见发生的变化。

  第二，要避免过度的经济利益追求。城市更新，政府的主导作用十分重要，市场的作用也十分重要。完全依靠政府推进城市更新则十分困难，把市场机制发挥好了，城市更新才会有活力和动力。政府在土地供应、资金供应、行政审批方面，需要有新思维和新的工作方法，同时政府也不能把眼光局限于土地资源的利益最大化。必须看到市场的局限性和逐利性，要避免市场主体过度的利益追求。城市更新，必然会对土地使用性质作出调整，大多数情况下也会提高建筑物的密度和容积率，也就意味着创造城市新的土地价值。城市更新的市场实施主体往往是房地产开发企业，资本与规划师的博弈，其力量不可低估。如果城市更新单一以经济利益为导向，就会偏离正确的方向。城市更新的目的是为了人们生活得更美好。所以，要有一个正确的目标定位。

  第三，要尊重公众愿望，关心群众生活。在决定城市更新的项目、规划、设计中，政府官员、设计师、开发企业的个人偏好不可避免地会产生影响，有时候可能还会是决定性的影响。但是，这些偏好是不是代表了公众的愿望，是不是符合城市长远发展的利益，有时候并不一定是。如何舍我而求公，舍一得而求大德，必须处理好。所以要有公众参与、民主决策的机制。要经得起公众的评价。

  第四，要力求内涵，避免满足于表象更新。要重在更新功能和环境、提高要素配置效率，统筹生产、生活、生态格局，增强城市可持续发展能力，增强居民对生产、生活的满意度。不能只为了把城市建得好看，满足视觉享受，而是为了人们工作、生活更舒适，更美好。要少建或者不建中看而不中用的建筑。中央城市工作会议提出的城市建筑方针，“经济、适用、绿色、美观”，一定要全面贯彻落实。我理解，这个方针，前两点是必要条件，是基础，后两点是充分条件。所以要全面、准确地执行建筑方针。当然，建筑方针是为建设宜居社会服务的，但宜居社会绝不是强调房屋的奢华气派，而是一种文化的表现，一种内蕴气质的表现，一种发展理念的表现。尤其是要注重改善生态环境，保护历史文化传承。

  第五，要保护私权。城市更新，很多情况下会遇到土地资源利用的重新调整，也会遇到拆旧建新，这就会涉及居民利益的调整。没有物权人的支持和配合，城市更新也会是十分困难的。在城市更新中，要尊重、保护私权，不能以损害他人的利益为代价，要动员群众共同投入城市更新，要妥善地解决公共利益与私人利益的关系，妥善地解决公众利益与个别利益的关系。当然，私权保护也要处理好个人利益与公众利益的关系，不能将私权保护绝对化了。所以，在城市更新的推进中，要有法治构架，要有共享发展。

  第六，要改善土地的供应机制。城市土地资源供应比较紧张，这是事实，但城市现有土地资源利用是不是充分、有效了？未必。现在，有不少城市土地被闲置了，有不少利用率不高，有不少利用不当。这就需要调整，以提高城市土地资源的利益效率。但这些土地都在使用权人手中，按现在通行的做法，如果要调整，就由政府的某一机构收储起来，然后政府再出让，原土地使用者就没有积极性了，宁愿让它空着，处于僵持状态，资产活不起来。如果能改变原来的做法，像上海等城市已经做的，形成一种新的共享机制，就会有利于城市更新的推进。

  第七、要避免房地产投资投机炒作，杠杆过大。城市更新需要投入大量资金，一定的杠杆也是需要的，但杠杆过大就会积累风险，甚至引起系统性金融风险。所以，要通过金融创新，探索新的融资方式。去年的房地产流动性风险，给我们的教训深刻，务必汲取。去年有些房地产企业的流动性风险的产生，与不恰当地开展城市更新活动有关，与简单地把城市更新行动作为房地产扩张的商机有关，与盲目地加杠杆有关。务必在城市更新行动的实施中端正发展思路、规范开发行为、防范系统性风险。